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地方政府平台债务风险管理体系亟待优化

发布时间:2020-03-26 18:16:25 阅读: 来源:转子泵厂家

随着国发〔2010〕19号、发改办财金[2010]2881号、银监发〔2011〕34号以及银监发〔2012〕12号等一系列文件的颁布实施,金融机构逐步提高了政府融资平台的融资门槛,投融资平台债务风险日益引发各方关注,并促使各方反思平台债务风险形成过程中暴露出来的治理结构缺陷背后更深层次的原因。

平台债务风险管理存在五方面治理结构缺陷

第一,政府城建投融资决策层面的治理缺陷。对地方城建项目的投资决策缺乏足够的科学、严谨决策支撑的,项目投资的必要性、经济效益、社会效益以及时机的选择并没有经过科学、理性的论证,在项目决策源头就存在结构和机制上的缺陷。

第二,监控层面,在债务风险暴露和平台规划清理整顿之前,平台的大多数债务是依赖于政府信用并以财政预算资金作为偿债保障的,但是债务管理大多数游离于政府债务管理之外,没有正式纳入地方政府的债务风险监控范围。

第三,多平台体系风险隔离。在多平台体系下,风险隔离是很重要的,但在现实中往往得不到足够的重视,平台之间互相担保、资产抵押是普遍现象,政府更关注用足城市(平台)资源,多融资、快融资,而对平台之间风险管理缺失可能导致的系统风险置若罔闻。

第四,平台公司风险控制组织结构缺失。平台公司普遍认为投融资任务是由政府决定的,政府最终会对偿债承担责任,因此对公司自身层面的债务风险控制也缺乏重视,没有像证券公司、银行等金融机构那样,设置专门的风险管理部、风险管理委员会,风险管理主任委员具有决策权力,甚至否决权。

第五,多元化的管理体制,使得集团一方面给子公司的融资提供担保,一方面却不一定能对子公司融资资金调度和债务风险实施有效的管理,从而导致总体债务管理失控。

三软肋致债务融资

治理效应发挥不足

债务融资不仅影响公司现金流的分配,还影响现金流的产生。债务融资治理不当,不仅未能缓解公司的代理问题,还往往成为内部人侵占公司利益的资金来源。债务融资发挥治理效应的关键机制是对经理人具有硬性约束。但该机制并非天然就能生效,它取决于债权人监督、破产法执行以及声誉激励三方面的有效性。然而,纵观我国公司的债务融资实践,似乎并未起到这样的治理作用。究其缘由,是我国不具备债务融资发挥治理效应的三个先决条件,也即缺乏有效的债权人监督、破产法执行以及声誉激励,致使债务融资无法对经理人产生硬性约束。

1. 债权人监督弱化

长期以来,我国的债券市场欠发达,公司大多数以银行贷款融资为主。尽管在理论上与众多分散的小额贷款人相比,银行所具备的信息优势有助于其进行监督,但我国银行对贷款公司的监督效率一直十分低下。原因主要有三个方面:第一,我国银行大多属于国有或者国有控股性质,自身也存在严重的代理问题,缺乏有效的激励去监督贷款公司。第二,我国贷款市场的政府干预现象非常普遍,由于政府的庇护,许多公司有恃无恐,银行缺乏足够的能力对贷款公司实施监督。第三,我国传统的四大国有商业银行在贷款份额中占据了相当大的比例,贷款市场的竞争程度较为低下,银行缺乏通过加强监督以提高经营效率的压力。

2. 破产法执行效力不足

我国早在1986年就颁布《企业破产法(试行)》,但一直得不到有效执行,除了一些试点案例之外,并未在经济生活中真正实施,大量国有企业破产主要依靠政府制定的各种规章制度来处理。究其原因,主要有两点:第一,我国人口众多,就业压力巨大,而社会保障体系又尚不健全,为了维护社会稳定,政府对公司破产诉讼的司法判决进行行政干预,尽量避免公司被破产清算。当司法的独立性不高时,政府干预对判决结果的影响很大。第二,我国法律属于大陆法系,投资者保护法律不完善,法治水平还比较低下,增大了破产法的执行难度。破产法仅仅流于形式的后果就是债务融资失去应有的约束作用,无法抑制经理人的诸多代理问题。

3. 声誉机制失效

声誉机制要发挥作用,必须满足两个条件:一是良好的声誉能为公司带来利益;二是公司确实重视声誉的价值。但在我国这两个条件都不完全具备。由于我国金融发展水平较低,贷款市场的竞争程度不足,而且政府干预非常普遍,银行在贷款决策中对公司声誉的关注程度并不高。公司即使培育了良好的声誉,也无法为其带来足够的利益。另一方面,声誉为公司带来的主要是未来的长期利益,只有当公司对未来存在稳定预期时才可能发挥影响,然而,市场环境不够稳定,经理人无法形成稳定的预期,而更加重视在位期间的短期回报。

优化地方政府平台债务风险管理体系的建议

针对以上分析,对于政府平台债务风险,除控制地方公共风险,使地方政府性债务与地方经济增长实现良性互动外,还应系统性地从宏观和微观两个层面优化地方政府平台债务风险管理体系。

宏观层面。第一,地方政府有条件地发债合法化。通过修订《预算法》和《担保法》,使地方政府发债和信用主体资格合法化;然后,对部分不超过政府债务预警线且财力较好的地方政府,应允许其在中央财政严格审批和监管下,逐步开放地方债券市场。第二,建立科学的政绩考评机制,以科学发展观为指导,将中长期政绩和短期政绩、显性政绩和隐性政绩、经济性政绩和非经济性政绩、局部性政绩评价与全局性政绩评价相结合。第三,建立一套全国规范统一的债务管理制度体系,并建立起切实有效、具有可操作性的地方政府债务规模管理和风险预警机制。第四,将地方政府债务收支纳入预算管理,并将其纳入复式预算体系。第五,明确各业务链负债主体,以财力为主要还款来源的债务应统一由财政部门进行举借和偿还,实行债务归口管理。第六,构建多层次的融资平台,充分利用民间资本缓解支出压力。将融资平台按收益性质分为营利性、准公益性和公益性三类,对于营利性融资平台可以采取完全市场化的融资模式。

微观层面。第一,针对现有地方政府融资平台定位过宽的问题,要制定全国统一标准,将地方融资平台限定在基础设施建设等公益性领域。第二,将包括区县一级还款能力明显不足的融资平台纳入重点风险控制的范围,监控的内容包括还款来源、资本金状况、抵押担保规范程度、资金流向、地方政府财政风险等。第三,建立健全地方财政风险的管理框架,并把债务风险纳入这个整体框架之中,避免碎片化管理。第四,明晰各个风险责任主体及其责任,把各个环节的责任放到整体之中来加以明确并制度化。第五,对地方政府融资平台数量过多的问题进行重组、收缩,制定不同的规范和清理方案。第六,提高地方政府债务融资的透明度。公开地方政府融资的短期、中期、长期规划、债务融资方式、债务资金的使用以及债务的偿还等,实现全过程及其各个环节的透明。

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